Дні бюджету раніше символізувалися усмішкою канцлера скарбниці, який тримав у руках знамениту червоні скриньку перед номером 11. Всередині знаходиться червона книга, що містить заходи, які будуть озвучені під час бюджетної промови.
Однак тепер у центрі уваги опинилася синя книга. А точніше, об’ємний звіт з графіками, що аналізує бюджет, оцінюючи витрати державних політик, підготовлений командою, яка працює в далекому куточку будівлі Міністерства юстиції — місця, про яке мало хто ззовні знає.
Проте саме це відомство має надзвичайний вплив на економічну політику.
Наразі виникає дебати про те, чи є це маленьке відомство, відоме як Офіс відповідальності за бюджет (OBR), занадто потужним, оскільки деякі стверджують, що воно фактично наполовину управляє економічною політикою уряду.
І справді, чи став його голова, Річард Х’юз, випускник Гарварду та колишній чиновник казначейства, настільки ж важливим, як і справжній канцлер?
Лу Хайг, колишній міністр кабінету Лейбористів, назвала OBR “недемократичною інституцією, яка диктує межі амбіцій уряду”. І минулого тижня Конгрес профспілок звинуватив “несамовитий OBR” у тому, що він став “саботажем для зростання”.
Отже, перед бюджетом у середу, чи справді OBR є хвостом, що крутить собаками казначейства? І якщо так, чи може це частково бути наслідком того, що Лейбористи змінили роль відомства в першу чергу?
У березні, незадовго після весняної заяви, я запитав Річарда Х’юза про його відповідь на критику, яка була актуальною й тоді, що OBR має надмірну владу.
Його відповідь, позначена рідкісним відтінком розчарування, була чіткою.
“Єдині повноваження, які ми маємо, – це ті, що були надані нам парламентом у законодавстві,” – insisted він. “І це повноваження спрогнозувати, перевіряти витрати державних політик і оцінювати, чи виконує канцлер свої фінансові правила.”
“Канцлер обирає політики, які вона хоче впроваджувати. Вона обирає правила, які встановлює сама, і якщо вона хоче змінити ці правила, то може їх змінити. Якщо вона хоче змінити політики, то може змінити й їх.”
Офіційно OBR контролює бюджети уряду Великої Британії та їхні показники, а також оголошує прогнози економіки і державних фінансів двічі на рік, (поряд з бюджетом і весняною заявою), які оцінюють, чи уряд досягає встановлених ним правил стосовно податків та витрат.
Проте іронія в часі запитань про вплив OBR полягає в тому, що вони виникають після того, як канцлер сама надала прогнозу ще більшу незалежність і владу.
Більше того, саме вона сама призначає, за згодою Комітету з питань казначейства, трьох членів Комітету бюджетної відповідальності, які очолюють OBR.
Коли Лейбористи прийшли до влади в 2024 році, вони ухвалили новий закон, що надавала OBR нові повноваження ініціювати прогнози, навіть коли уряд не просить про це. Це сталося на тлі міні-бюджету консерваторів у вересні 2022 року, який обіцяв великі податкові зниження, але не сказав, як їх профінансувати, що налякало фінансові ринки.
У той час я повідомляв, що тодішній канцлер Квасі Квартенг знехтував пропозицію OBR про офіційний прогноз, що могло б або заспокоїти ринки, що план був повністю обґрунтований, або перешкодити адміністрації Трасс оголосити відповідні зміни в політиці. Новий закон забезпечує, щоб це не повторилося знову.
Це також надає OBR можливість ставити під сумнів урядові припущення щодо витрат міністерств, чого у нього раніше не було, і надає прямий доступ до даних казначейства, щоб допомогти цьому.
Зміцнення OBR фактично було частиною плану Рейчел Рівз.
Канцлер вважала, що надання прогнозу більшої незалежності та впливу поліпшить ступінь довіри до податкової та бюджетної політики Великої Британії, і, мабуть, пам’ятала про спогади про міні-бюджет Трасс-Квартенга.
І все ж у вересні цього року уже циркулювали чутки про власні проблеми казначейства з OBR.
Коли я запитав канцлера про заяву OBR, випущену два місяці тому, що “обіцянки постійно не дотримуються” щодо податків та витрат, Рівз відповіла: “OBR має важливу роль, і їхня робота полягає у тому, щоб створювати прогнози економіки – а не давати поточний коментар про політику уряду.”
Проте з розмови з Річардом Х’юзом мені стало зрозуміло: справжня влада OBR зовсім не на тому рівні, на якому стверджують його критики.
Ще до змін закону Лейбористами, тодішній директор Інституту фіскальних досліджень, Пол Джонсон, стверджував, що ми повинні бути “надзвичайно обережними” у русі до того, що він називав “більшою випробувальною технократією”.
“OBR приніс дисципліну та прозорість у процес ухвалення фіскальної політики, але може бути занадто багато добрих речей,” – стверджував він. “Вибір, скільки податків, витрат і запозичень затверджувати, не є вузько-технічними питаннями. Вони безумовно політичні.”
В кінці жовтня, за місяць до бюджету, OBR зрозуміло знизив свої прогнози продуктивності – показника виходу економіки на годину роботи – на 0.3 процентних пункти. Продуктивність відіграє ключову роль у довгострокових перспективах зростання та тому може впливати на рішення бюджету.
За даними Інституту фіскальних досліджень, за кожен 0.1 процентний пункт зниження у прогнозі продуктивності, державні запозичення зростають на £7 млрд у 2029-30 роках – що означає, що зниження на 0.3 процентних пункти може додати £21 млрд до бюджетних проблем Рейчел Рівз.
Все це має наступні наслідки для будь-якого канцлера. Наприклад, якщо б це зниження було надано, скажімо, коли Джеремі Хант був канцлером, він не зміг би запропонувати передвиборчі зниження на національне страхування, які він здійснив у березні 2024 року.
Але більша проблема полягає в тому, скільки кредиту уряд повинен отримати за “заходи на забезпечення зростання”, такі як реформа планування або легші післябрексітні умови торгівлі з Європою. Чим більше це прогнозується на середньо-термінове зростання, тим менший розрив у математичних розрахунках бюджету.
Деякі ліві у Лейбористах виявили OBR як основну структурну причину, чому уряд з великою більшістю не може приймати рішучих кроків у своїх інстинктах. Ця точка зору поширюється, тепер, і на деяких правих у Лейбористах.
Прафул Нагунд, директор Фонду добробуту, який безуспішно балотувався проти Джеремі Корбіна на минулих загальних виборах, сказав минулого тижня: “Офіс відповідальності за бюджет був створений для контролю витрат. Але в своїх намаганнях відновити довіру, він заштовхнув нас ще глибше в нору витрат без виходу на горизонті.”
“Установа, створена для контролю за скороченнями, тепер запитує, як вести стратегію зростання, і вона просто не підходить для цього.”
Але Річард Х’юз сказав мені у березні, що він просто підраховує цифри, і що канцлер і парламент мають на рік 3 трильйони британських фунтів на рік, щоб приймати рішення про підвищення доходів або витрат.
У кінці вересня 2008 року, коли світ і особливо Великобританія поринали у найглибшу фінансову кризу в своїй історії, Консервативна партія опублікувала непомітну брошуру під назвою “Відновлення”.
Британська будівельна асоціація Bradford & Bingley щойно було націоналізовано; банківська компанія Lehman Brothers зазнала краху за два тижні до цього; і половина британської банківської системи була підготовлена до державних валютних вливів, а брошура відображала те, що дослідники вважали найкращою практикою у сфері фіскальної політики.
Вона не привернула особливої уваги, проте саме в цій брошурі народилася ідея OBR.
Офіс був спочатку створений коаліційним урядом у 2010 році, а потім у березні 2011 року отримав постійну статутну основу.
Проте канцлер Джордж Осборн передбачав, що призначення незалежних економістів стане для коаліційного уряду певними проблемами.
Візьмемо наслідки після того, як Роберт Чот, тодішній голова OBR, опублікував графік, що показував рівень витрат на найнижчому рівні з 1930-х років.
Це спонукало мого колегу з BBC Нормана Сміта описати “шлях до Вігана”, (відсилання до критики Джорджа Орвелла щодо життєвих умов у промисловому північному заході Англії).
Відтоді колишній прем’єр-міністр Ліз Трасс стверджувала, що “глибока держава” відіграла роль у падінні її короткого уряду – “економічний істеблішмент, який не бажає змін у статус-кво”, так вона це формулювала.
Що стосується OBR, то вона колись сказала: “Чиновники казначейства переходять з казначейства до Банку Англії, до OBR, до Фонду вирішення. Вони проходять у Goldman Sachs, це … однакові люди.”
Протягом ери Джонсона-Сунака OBR також публікував графіки, які теперішньому уряду не хотілося б отримати, які показували податкове навантаження, що досягло максимуму з часів Другої світової війни.
Це уряд Лейбористів укріпив OBR — і видатний CV трьох членів Комітету бюджетної відповідальності забезпечує, що його сприймають серйозно.
Річард Х’юз і Том Джозефс обидва зайняли старші посади, відповідальні за фіскальну політику в казначействі, тоді як професор Девід Майлз є колишнім членом монетарного комітету Банку Англії та головним економістом Morgan Stanley.
Інсайдери повідомили мені, що в майбутньому відбудуться важливі зміни в тому, як буде функціонувати динаміка між OBR і казначейством.
По суті, оцінка OBR щодо простору для маневру — так званого “вільного простору” — буде тепер робитися лише раз на рік, починаючи з цього бюджету. Таким чином, напружений процес очікування казначейством на всі дані від OBR відбуватиметься тільки напередодні повного бюджету.
Це визнання того, що нинішня система призвела до безкінечної спіралі спекуляцій щодо підвищення податків.
Однак захисники OBR стверджують, що це не вина прогнозу. Міжнародний валютний фонд (МВФ) радить Великій Британії, що підвищення показників вільного простору є найкращим способом зупинити циклічність спекуляцій щодо підвищення податків, яка шкодить споживчій та бізнесовій впевненості.
Канцлер фактично оголосила свою стратегію щодо збільшення показників вільного простору на бюджеті. Ця цифра буде уважно спостерігатися на ринках.
Врешті-решт, міні-бюджет 2022 року показав, наскільки роль OBR поважають на ринках: це було підкреслено губернатором Банку Англії Ендрю Бейлі на термінових зустрічах у Даунінг-стріт у висоті цього кризи.
Більше того, навіть якби OBR не існувало, бюджетні рішення уряду все ще були б обмежені реакцією ринків.
Велика Британія, зрештою, залежить від “доброти чужинців” — закордонних покупців нашого боргу. Як зараз зазначає канцлер, вони все частіше ймовірно стануть іноземними хедж-фондами, а не британськими пенсійними або страхувальними компаніями.
Отже, ті, хто тепер бажає зменшити роль OBR, повинні будуть продемонструвати альтернативні та переконливі засоби для доведення власної довіри, як у цифрах, так і у своїй політичній владі для реалізації політик.
І все ж інші країни справляються без таких інститутів, як цей. На даний момент, нагромаджуються серйозні дебати у рамках цього бюджету не лише щодо політики канцлера. Роль, запис і майбутнє OBR різко під загрозою.
Фото з верхнього матеріалу: Getty Images
BBC InDepth — це домашня сторінка сайту та додатку для найкращого аналізу, свіжих перспектив, які ставлять під сумнів припущення, та глибокого дослідження найважливіших проблем дня. Тепер ви можете підписатися на сповіщення, які попередять вас, коли буде опубліковано нову статтю InDepth — натисніть тут, щоб дізнатися більше.
